Journal der Wirtschaftsstrafrechtlichen Vereinigung e.V.

INTERPOL Red Notices und das Verbot der Doppelbestrafung – quo vadis?

[Der Beitrag „INTERPOL Red Notices und das Verbot der Doppelbestrafung– quo vadis?“ wird  zweisprachig wiedergegeben, sowohl in deutscher Fassung als auch in einer eigenständigen – und deshalb leicht divergierenden – englischsprachigen Fassung. Hier lesen Sie die deutschsprachige Fassung.]

Zugleich eine Besprechung von EuGH, Urteil v. 12. Mai 2021

I. Einführung

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat sich mit Urteil vom 12. Mai 2021 erstmals zu der Frage der Anwendbarkeit des Verbots der Doppelbestrafung (ne bis in idem) bei Auslieferungsverfahren mit Drittstaaten anlässlich einer INTERPOL Red Notice positioniert. Zuvor hatte das Oberlandesgericht Frankfurt am Main am 19. Mai 2020 in einem Auslieferungsverfahren, dem ein Auslieferungsersuchen der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) zugrunde lag, bereits weitsichtig entschieden, dass Art. 54 SDÜ im bilateralen Auslieferungsverkehr mit Drittstaaten Anwendung findet, wenn der Verfolgte bereits wegen derselben Tat in einem Vertragsstaat rechtskräftig strafrechtlich sanktioniert wurde und sich der Heimatstaat des Verfolgten auf dieses Auslieferungshindernis beruft.[1]

Nach Auffassung des EuGH steht das im EU- und Schengen-Recht verankerte Verbot der Doppelbestrafung der Festnahme einer Person aufgrund einer Red Notice entgegen, wenn in einem Vertrags- oder Mitgliedsstaat durch rechtskräftige gerichtliche Entscheidung die Anwendbarkeit des Verbots der Doppelbestrafung wegen derselben Tat festgestellt wurde, auf die sich die Red Notice bezieht. Der EuGH legt den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union insofern auf, Rechtsschutzmöglichkeiten einzurichten, damit eine solche gerichtliche Entscheidung zur Anwendbarkeit von ne bis in idem auf nationaler Ebene erwirkt werden kann.

Auch wenn eine solche Rechtsschutzmöglichkeit dem Grunde nach begrüßenswert ist, stellt sich die Anschlussfrage, ob hierdurch für Betroffene einer Red Notice tatsächlich Rechtssicherheit geschaffen wird. Der EuGH hat sich letztlich lediglich zu dem „Musterfall“ geäußert, der auch Grundlage der Vorlagefragen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden war: Wenn der Betroffene Kenntnis von einem internationalen Festnahmeersuchen hat, soll nach nationalem Recht ein Rechtsweg offenstehen, um die Anwendbarkeit von ne bis in idem gerichtlich – oftmals im europäischen Heimatland – feststellen zu lassen.

In vielen Fällen haben Betroffene einer Red Notice jedoch keinerlei Kenntnis darüber, dass ein internationales Festnahmeersuchen gegen sie vorliegt. Die Festnahme im EU- und Schengen-Gebiet ist auch nach der Rechtsprechung des EuGH weiterhin zulässig, um dann die entsprechenden Informationen zur Überprüfung der Anwendbarkeit von ne bis in idem einzuholen.

Dieser Beitrag bespricht die Entscheidung des EuGH vom 12. Mai 2021 und zeigt einzelne praxisrelevante Fallkonstellationen im Zusammenhang mit internationalen Festnahmeersuchen und die in diesen Fällen weiterhin bestehende Rechtsunsicherheit auf.

II. Zur Entscheidung des EuGH vom 12. Mai 2021

Die Entscheidung des EuGH vom 12. Mai 2021 erfolgte, nachdem das Verwaltungsgericht Wiesbaden dem EuGH unter Aussetzung des Verfahrens gemäß Art. 267 AEUV sechs Fragen zur Vorabentscheidung vorlegte.[2] In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren klagte der ursprünglich von einer INTERPOL Red Notice Betroffene gegen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundeskriminalamt (BKA), und beantragte, alle geeigneten Maßnahmen zur Löschung der Red Notice, der ein US-Haftbefehl zugrunde lag, zu erreichen. Gegen den Betroffenen wurde zuvor ein Ermittlungsverfahren durch die Staatsanwaltschaft München I wegen derselben Tat geführt, das gemäß § 153a Abs. 1 StPO nach Erfüllung einer Geldauflage endgültig eingestellt wurde.

Das Verwaltungsgericht Wiesbaden wandte sich mit der Kernfrage[3] an den EuGH, ob Art. 54 SDÜ und Art. 21 Abs. 1 AEUV jeweils i. V. m. Art. 50 GRCh der vorläufigen Festnahme in einem Vertrags- oder Mitgliedsstaat auf Grundlage einer INTERPOL Red Notice entgegenstehen, wenn die betreffende Person in einem Vertrags- oder Mitgliedsstaat bereits wegen derselben Tat Gegenstand einer Strafverfolgung gewesen ist und dieses Verfahren von der Staatsanwaltschaft, nachdem die betreffende Person bestimmte Auflagen erfüllt hatte, eingestellt wurde [67[4]].

1. Auf Ebene der Zulässigkeit der Vorlagefragen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden wurde durch einige Mitgliedsstaaten eingeworfen, dass diese rein hypothetischer Natur seien. Dies wurde u. a. damit begründet, dass der Verfolgte von seinem Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht habe [44]. Der EuGH ließ sich auf diese Argumentation, die offensichtlich allein bezweckte, den Rechtsschutz des Klägers vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden zu beschneiden, nicht ein. Die Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden sei gerade erhoben worden, um die notwendigen Voraussetzungen dafür zu schaffen, um von dem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen zu können, ohne Gefahr zu laufen, in einem Vertrags- oder Mitgliedsstaat aufgrund einer Red Notice festgenommen zu werden [54].

Eine weitere Zulässigkeitshürde nahm der EuGH zu dem Einwand, die Vorlagefragen seien gegenstandslos geworden, da die verfahrensgegenständliche Red Notice bereits am 5. September 2019 gelöscht wurde [48]. Das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden wurde am 27. Juni 2019 gestellt. In dem verwaltungsrechtlichen Verfahren beantragte der Kläger – nach der zwischenzeitlichen Löschung der Red Notice – festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet sei, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass INTERPOL wegen desselben Sachverhalts, der Gegenstand der ihn betreffenden Red Notice gewesen sei, eine neue Red Notice herausgibt, und eine ggfs. neue Red Notice zu löschen [59]. Demnach hatte sich der Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens nicht erledigt und die Beantwortung der Vorlagefragen war nach wie vor für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich [60].

Der EuGH stellte lediglich die Unzulässigkeit der Vorlagefrage 5 fest. Angefragt wurde insoweit, ob das Niveau des Schutzes personenbezogener Daten bei INTERPOL ausreiche, damit die der Richtlinie 2016/680 unterliegenden Behörden solche Daten an INTERPOL übermitteln dürfen. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden habe die Bedeutung für die Entscheidung des Rechtsstreits im Ausgangsverfahren nicht ausreichend dargelegt [64 ff.].

2. Bei der Prüfung der Vorlagefragen 1, 2 und 3 befasste sich der EuGH im Kern mit dem Strafklageverbrauch durch eine staatsanwaltliche Abschlussentscheidung nach § 153a Abs. 1 StPO, den Schutzbereichen von Art. 54 SDÜ, Art. 21 AEUV und Art. 50 GRCh sowie mit der Erforderlichkeit eines gerichtlichen Rechtsschutzes für Verfolgte durch eine INTERPOL Red Notice.

a) In ständiger Rechtsprechung bestätigte der EuGH, dass das Verbot der Doppelbestrafung auch dann greife, wenn die Entscheidung nicht von einem für Strafsachen zuständigen Gericht, sondern von einer anderen Stelle erlassen wurde. Insofern entfalte § 153a StPO entsprechende Rechtskraft i. S. d. Art. 54 SDÜ[5] [73 f.].

b) Anschließend wurde thematisiert, ob durch eine vorläufige Festnahme aufgrund einer Red Notice überhaupt eine „Verfolgung“ im rechtstechnischen Sinne i. S. v. Art. 54 SDÜ erfolge. Im Ergebnis bejahte der EuGH – in Zustimmung des Schlussantrags von Generalanwalt beim EuGH Bobek[6] – eine „Verfolgung“ der Person, da die vorläufige Festnahme durch Vertrags- und Mitgliedsstaaten aufgrund einer Red Notice geeignet sei, den Schutzzweck des Art. 54 SDÜ und damit das Verbot der Doppelbestrafung zu beeinträchtigen.

Sinn und Zweck von Art. 54 SDÜ und Art. 50 GRCh sei es, dass niemand wegen einer Straftat, deretwegen er bereits in der Union nach dem Gesetz rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden sei, in einem Strafverfahren erneut verfolgt und bestraft werden dürfe. Art. 54 SDÜ impliziere „zwingend“, dass ein gegenseitiges Vertrauen der Vertragsstaaten in ihre jeweiligen Strafjustizsysteme bestehe und dass jeder von ihnen die Anwendung des in den anderen Vertragsstaaten geltenden Strafrechts akzeptiere, auch wenn die Durchführung nach eigenem nationalem Recht zu einem anderen Ergebnis führen würde. Zu dieser Vertragsdisziplin seien die Staaten jedoch nur verpflichtet, wenn feststehe, dass die Person wegen derselben Tat bereits von einem anderen Vertragsstaat oder Mitgliedsstaat rechtskräftig verurteilt worden sei. Dies erfordere auch, die Vertragsstaaten nach entsprechenden Informationen – wie in Art. 57 SDÜ vorgesehen – zu ersuchen, um selbst zu beurteilen, ob das Verbot der Doppelbestrafung zum Tragen komme [80 ff.].

Die vorläufige Festnahme einer Person aufgrund einer Red Notice könne, sofern die Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung fraglich sei, einen „unerlässlichen Zwischenschritt“ darstellen, um die insoweit erforderliche Überprüfung vorzunehmen und zugleich der Gefahr zu begegnen, dass die Person flüchte und sich damit einer etwaigen Verfolgung des Drittstaats entziehe. Die vorläufige Festnahme sei zwar eine Beschränkung der Freizügigkeit der betroffenen Person, allerdings sei dies durch das legitime Ziel der Vermeidung von Straflosigkeit gerechtfertigt [84 ff.].[7]

Sobald die Behörden eines Vertrags- oder Mitgliedsstaats jedoch Kenntnis davon erlangen würden, dass in einem anderen Vertrags- oder Mitgliedsstaat eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung zur Feststellung der Anwendbarkeit von ne bis in idem ergangen sei, stünden sowohl das gegenseitige Vertrauen der Vertragsstaaten als auch die garantierte Freizügigkeit einer vorläufigen Festnahme bzw. Inhaftierung entgegen [89].

Es folgt die bedeutendste Feststellung des EuGH in dieser Entscheidung: Um in diesen Fällen die „praktische Wirksamkeit“ der genannten Normen zu gewährleisten, obliege es den Mitglieds- und Vertragsstaaten sicherzustellen, dass „Rechtsbehelfe“ zur Verfügung stehen, die es den betroffenen Personen ermöglichen, eine „rechtskräftige gerichtliche Entscheidung“ zu erwirken, mit der festgestellt wird, dass das Verbot der Doppelbestrafung greife [92].

Der EuGH erlegt somit den Mitglieds- und Vertragsstaaten die Pflicht auf, eine Rechtsschutzmöglichkeit zur Überprüfung der Anwendbarkeit von ne bis in idem einzurichten.

Zudem wies der EuGH darauf hin, dass das Auslieferungsabkommen zwischen der Europäischen Union und den USA vom 25. Juni 2003 zwar nicht ausdrücklich vorsehe, dass die Mitgliedsstaaten eine Auslieferung wegen des Verbots der Doppelbestrafung verweigern dürften. Allerdings finde Art. 54 SDÜ gleichwohl Anwendung, da durch die vorläufige Festnahme eine Strafverfolgung im Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten erfolge, die für die betreffende Person dieselben negativen Auswirkungen habe, wie eine vergleichbare Handlung im Rahmen der gewöhnlichen Strafverfolgung in den Vertragsstaaten [94].

Es sei auch zu beachten, dass das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden lediglich die vorläufige Festnahme einer Person aufgrund einer Red Notice betreffe und nicht die Auslieferung dieser Person an einen Drittstaat [98].

c) Anschließend überprüft der EuGH das eigene Subsumtionsergebnis und diskutiert, ob die Anwendung von Art. 54 SDÜ auf INTERPOL Red Notices „völkerrechtswidrig“ („conflict with international law“[8]) sein könnte [98]. Ein solcher Verstoß könne demnach vorliegen, wenn Vertrags- und Mitgliedsstaaten eine Person, gegen die eine Red Notice vorliegt, nicht festnehmen.

Es ist bemerkenswert, dass der EuGH bei der bislang völkerrechtlich umstrittenen[9] Rechtsstellung von INTERPOL überhaupt in seinem Prüfprogramm die Rules on the Processing of Data (RPD)[10] heranzieht [99]. Es wird die Frage aufgeworfen, ob Mitgliedsstaaten von INTERPOL die Regelwerke von INTERPOL verletzen, wenn sie aufgrund von Art. 54 SDÜ eine per Red Notice gesuchte Person nicht festnehmen.

Nach Art. 87 RPD sind die Mitgliedsstaaten von INTERPOL nur dann verpflichtet die gesuchte Person vorläufig festzunehmen, wenn eine solche Maßnahme „nach [ihren] Rechtsvorschriften und den geltenden internationalen Verträgen zulässig“ ist. Nach der Auffassung des EuGH verstoße ein Staat nicht gegen seine Verpflichtungen als Mitglied von INTERPOL, wenn eine Person aufgrund des Verstoßes gegen Unionsrecht nicht festgenommen werde [99].

Im Lichte einer etwaig ungenauen Übersetzung[11] muss jedoch bezweifelt werden, dass der EuGH hier – ohne nähere Begründung – den Regelungswerken von INTERPOL eine völkerrechtliche Relevanz zukommen lässt.

d) Der EuGH überträgt anschließend die vorgenannten Feststellungen auf das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden.

Hieraus würde nicht hervorgehen, dass die Anwendung von ne bis in idem erwiesen sei [101]. Folglich verstoße die vorläufige Festnahme des Verfolgten in einem Vertrags- oder Mitgliedsstaat im gegenwärtigen Stadium weder gegen Art. 54 SDÜ noch gegen Art. 21 Abs. 1 AEUV jeweils in Verbindung mit Art. 50 GRCh [102]. Diese Auslegung stehe auch im Einklang mit den Vorschriften zum europäischen Haftbefehl und mit der Richtlinie 2014/41/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 über die europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen [104 f.].

3. Der letzte Abschnitt widmet sich den Vorlagefragen 4 und 6, die die datenschutzrechtlichen Rechtsfolgen betrafen. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden fragte an, ob die Vorschriften der Richtlinie 2016/680 in Verbindung mit Art. 54 SDÜ und Art. 50 GRCh dahingehend auszulegen seien, dass sie der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Behörden der Mitgliedsstaaten entgegenstehen, sofern bei einer Red Notice ne bis in idem Anwendung finde.

a) Der EuGH erkannte, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten gemäß Art. 8 der Richtlinie 2016/680 auf Grundlage des Unionsrechts erfolgen müsse. Dies sei durch den 25. Erwägungsgrund der Richtlinie 2016/680 gegeben, wonach zu Strafverfolgungs- und Präventionszwecken im Wege der Zusammenarbeit der Europäischen Union und INTERPOL ein effizienter Austausch personenbezogener Daten erfolge [113].

Bei der Beantwortung der Vorlagefragen 4 und 6 setzte der EuGH seine bisherige Argumentationslinie schlüssig fort, wonach für Mitgliedsstaaten die Möglichkeit gewährleistet sein müsse, eine zuverlässige Überprüfung der Voraussetzungen zur Anwendung von ne bis in idem vorzunehmen. Zur Erfüllung der eigenen Aufgaben im Sinne einer effektiven Strafverfolgung und zu Präventionszwecken müsse es den Mitgliedsstaaten möglich sein, die Red Notice in die nationale Fahndungsdatenbank aufzunehmen und zu überprüfen, ob tatsächlich das Verbot der Doppelbestrafung greift.

Sofern jedoch eine gerichtliche Entscheidung eines Vertrags- oder Mitgliedsstaats vorliege, die aufgrund derselben Taten die Anwendung von ne bis in idem festgestellt habe, sei die Speicherung der in der Red Notice enthaltenen Daten nicht mehr erforderlich, sodass die betroffene Person gemäß Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2016/680 von dem Verantwortlichen verlangen könne, die personenbezogenen Daten „unverzüglich zu löschen“ [120]. Verantwortlicher im Sinne der Richtlinie 2016/680 ist gemäß Art. 3 Nr. 8 i. V. m. Nr. 7 die zuständige staatliche Stelle. Dieser Löschungsanspruch richtet sich – mangels staatlicher Anbindung – nicht gegen INTERPOL.

b) Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang der Schlussvortrag des Generalanwalts beim EuGH Bobek, wonach „nicht ausgeschlossen werden [könne], dass die Vereinigten Staaten Interpol künftig ersuchen könnten, wegen derselben Taten erneut eine Red Notice auszustellen.“[12]

Bereits diese deutliche Aussage eines Generalanwalts beim EuGH verdeutlicht die diskussionswürdige Ausschreibungspraxis von INTERPOL.

Nach Bobek sei im Einzelfall eine Weiterverarbeitung der in der Red Notice enthaltenen personenbezogenen Daten erforderlich: „Andernfalls, wenn also sämtliche Daten sofort gelöscht werden müssten, sobald der Grundsatz ne bis in idem greift, hätte dies eher seltsame Folgen: Das rechtlich vorgesehene Gedächtnis der nationalen Polizeibehörden würde zu demjenigen von Dory, dem Fisch (der immer noch nach Nemo sucht), so dass die gesuchte Person letztendlich in einer wenig glücklichen Wiederholung von Bill Murrays Murmeltiertag für die betreffenden strafrechtlichen Vorwürfe wieder und wieder den Schutz nach dem Grundsatz ne bis in idem geltend machen und darlegen müsste.“[13]

Diesen Aspekt berücksichtigte der EuGH in seiner Entscheidung – soweit ersichtlich leider ohne auf Bobeks Spielfilm-Assoziationen einzugehen – dahingehend, dass die gespeicherten Daten mit dem Hinweis, einem sog. Addendum[14], versehen werden müssten, dass die betroffene Person in einem Mitglieds- oder Vertragsstaat wegen des Verbots der Doppelbestrafung nicht mehr verfolgt werden dürfe [120].

III. Bewertung und Ausblick

Der EuGH hat in der Entscheidung vom 12. Mai 2021 bestätigt, dass die Festnahme einer Person aufgrund einer INTERPOL Red Notice nach EU- und Schengen-Recht zulässig ist, sofern die Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung ungewiss ist, um eine Flucht des Verfolgten zu verhindern. Anschließend sollen Informationen zur Prüfung der Anwendbarkeit des Verbots der Doppelbestrafung eingeholt und geprüft werden können. Dies entspricht dem üblichen Vorgehen in einem Auslieferungsverfahren.

Von entscheidender Tragweite und Praxisrelevanz ist, dass der EuGH den Vertrags- und Mitgliedsstaaten auferlegt, einen Rechtsbehelf zur Erlangung einer gerichtlichen Entscheidung zu schaffen, um die Anwendbarkeit von ne bis in idem feststellen zu lassen und für den Verfolgten Rechtssicherheit zu schaffen.

So weit so gut.

Im Folgenden sollen zwei praxisrelevante Fallkonstellationen betrachtet werden, in denen der Verfolgte in einem Fall Kenntnis und in einem anderen Fall keine Kenntnis von einer Red Notice hat. Hieran sollen die weiterhin bestehenden Rechtsunsicherheiten aufgezeigt werden.

1. Die Entscheidung des EuGH erfasst lediglich den „Musterfall“, der auch den Vorlagefragen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden zugrunde lag: Das Strafverfahren gegen den Verfolgten wurde in einem Vertrags- und Mitgliedsstaat, hier der Bundesrepublik Deutschland, rechtskräftig abgeschlossen. Der Verfolgte hat bei einem grenzüberschreitenden Sachverhalt Kenntnis erlangt, dass aufgrund eines US-amerikanischen Haftbefehls eine INTERPOL Red Notice wegen derselben Tat gegen ihn vorliegt. Durch die nunmehr ergangene Entscheidung des EuGH wird der Verfolgte, voraussichtlich über das Verwaltungsgericht Wiesbaden, eine gerichtliche Entscheidung erwirken, die die Anwendung von ne bis in idem prüfen und bestätigen wird.

a) Sofern der Verfolgte dann eine gerichtliche Entscheidung erwirkt hat, ist es nach der Auffassung des EuGH nicht mehr erforderlich, in den Mitgliedsstaaten personenbezogene Daten zu speichern, weshalb diese Daten zu löschen sind. Werden die Daten jedoch weiter gespeichert, sollen die Festnahmeersuchen mit einem Addendum versehen werden, dass die betroffene Person in den Mitglieds- oder Vertragsstaaten wegen des Verbots der Doppelbestrafung nicht mehr verfolgt werden darf.

b) Auch bei dem durch den EuGH entschiedenen „Musterfall“ ist die Möglichkeit zu berücksichtigen, dass beispielsweise eine rechtskräftige Entscheidung zur Anwendbarkeit von ne bis in idem in Deutschland vorliegt, der ursprünglich Verfolgte in einen Vertrags- oder Mitgliedsstaat reist, jedoch dort die Fragen zur Tatidentität und der Anwendbarkeit von ne bis in idem rechtlich anderes beurteilt werden könnten. Der EuGH stellte selbst fest, dass das gegenseitige Vertrauen der Vertrags- und Mitgliedsstaaten, auch eine Überprüfung der Informationen erforderlich mache [80 ff.]. Es bleibt dann die Frage, weshalb Vertrags- und Mitgliedsstaaten nicht auch die gerichtliche Entscheidung zur Feststellung der Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung überprüfen sollten.

c) Leider hat der EuGH sich – wegen mangelnder Zuständigkeit und Entscheidungserheblichkeit – zu dem weiteren Beschwerdeweg des Verfolgten nicht weiter geäußert. Allerdings hat der EuGH festgehalten, dass die betroffene Person gemäß Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2016/680 einen Löschungsanspruch gegen die verantwortliche staatliche Stelle hat, die diese Daten speichert.

Durch eine gerichtliche Entscheidung zur Feststellung der Anwendbarkeit von ne bis in idem per se erlangen Betroffene faktisch keine Reisefreiheit, da INTERPOL und die Mitglieds- und Vertragsstaaten zunächst von einer solchen gerichtlichen Entscheidung unmittelbar Kenntnis erlangen müssen. Dementsprechend muss die Löschung des Fahndungsersuchens beantragt werden.

Hierbei ist zu beachten, dass Daten im Rahmen internationaler Kooperationen über unterschiedliche „Funk-Kanäle“ ausgetauscht werden.[15]

Die Vertragsstaaten des Schengen-Abkommens nutzen u. a. für Fahndungsersuchen das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II). Über SIS II werden jedoch lediglich Festnahmeersuchen von anderen Vertragsstaaten und nicht von Drittstaaten ausgeschrieben. Eine Ausnahme sind Passdaten, die nach Erwägungsgrund 18 sowie gemäß Art. 55 des Rahmenbeschlusses 2007/533/JI des Rates vom 12. Juni 2007 mit INTERPOL ausgetauscht werden sollen. In Deutschland ist die Beschwerde gegen eine Ausschreibung im SIS II an die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und Informationsfreiheit oder die beim BKA angesiedelte für den nationalen und internationalen Nachrichtenaustausch über SIS II-Fahndungen zuständige „SIRENE“ zu richten. Auch wenn es naheliegt die Vertrags- und Mitgliedsstaaten mit der Rechtsprechung des EuGH zu einer Löschung des Festnahmeersuchens im SIS II anzuhalten, dürfte die Red Notice nach wie vor im „Funk-Kanal“ von INTERPOL bestehen bleiben.

Interpol nutzt das elektronische Kommunikationssystem „I-24/7“.[16] Ein Antrag auf Löschung der Daten ist an die Commission for the Control of INTERPOL’s Files (CCF) zu richten, wobei eine Verletzung der Regelwerke von INTERPOL gerügt werden muss.[17] Die völkerrechtlichen Bindungen und Verpflichtungen von INTERPOL sind nach wie vor ungeklärt.[18] Deshalb ist es nicht fernliegend, dass sich INTERPOL an die Rechtsprechung des EuGH nicht gebunden fühlt und stattdessen die Verantwortung für die Implementierung und Vollstreckung bei den Nationalen INTERPOL-Büros der Vertrags- und Mitgliedsstaaten sehen könnte.[19]

Es droht ein bürokratischer Hindernislauf, um die Vollstreckung eines Festnahmeersuchens aus einem Drittland im EU- und Schengen-Raum aufgrund der Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung zu verhindern. In unmittelbarer Verantwortung stehen in jedem Fall die Vertrags- und Mitgliedsstaaten, das Verbot der Doppelbestrafung verlässlich umzusetzen und nach Richtlinie 2016/680 personenbezogene Daten u. a. auch zu löschen oder ein Addendum hinzuzufügen. Adressat eines Löschungsantrags bleibt folglich der jeweilige Mitgliedsstaat, der personenbezogene Daten im Sinne der Richtlinie 2016/680 speichert. Entscheidend ist jedoch, dass dieses Addendum in allen „Funk-Kanälen“, die dem internationalen Informationsaustausch u. a. für Festnahmeersuchen dienen, hinterlegt wird und nach der Rechtsprechung des EuGH einem Sperrvermerk gleichkommt, der eine Festnahme unterbindet.

2. Neben diesem skizzierten „Musterfall“ ist auch eine andere Fallkonstellation zu beachten. Für die betroffene Person ist es oftmals nicht vorhersehbar, dass nach dem rechtskräftigen Abschluss eines nationalen Ermittlungsverfahrens auch eine Strafverfolgungsbehörde in einem Drittland wegen derselben Tat ermittelt und dass ein europäisches oder internationales Festnahmeersuchen vorliegen könnte. Eine solche Unvorhersehbarkeit ist mitunter dem in einigen Nationen sehr weiten Verständnis örtlicher Zuständigkeit geschuldet.[20] Auch Generalanwalt am EuGH Bobek wies darauf hin, „dass bei bestimmten Straftaten zudem nicht undenkbar ist, dass auf Ersuchen mehrerer Staaten eine Red Notice wegen derselben Taten ausgestellt werden könnte“.[21]

Die betroffene Person reist deshalb oftmals ohne eine Vorahnung aus einem Mitgliedsstaat aus und wird beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland festgenommen.

a) In einem solchen Fall folgt das gewohnte Auslieferungsverfahren nach dem IRG, in dem die Generalstaatsanwaltschaften entsprechende Informationen einholen, um – nunmehr auch nach der Rechtsprechung des EuGH – die Anwendbarkeit des Verbots der Doppelbestrafung zu prüfen.

Dies umfasst zunächst die Übermittlung der Auslieferungsunterlagen aus dem Drittland gemäß § 10 IRG. Der Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den USA vom 20. Juni 1978 sieht beispielsweise gemäß Art. 16 Abs. 4 eine Frist von 40 Tagen zur Übermittlung des förmlichen Auslieferungsersuchens vor, die in der Praxis geradezu regelmäßig noch einmal um die in Art. 16 Abs. 4 ebenfalls vorgesehenen weiteren 20 Tage verlängert und dann auch fast vollständig ausgenutzt wird. Zudem müssen die Unterlagen aus dem Vertrags- oder Mitgliedsstaat, in dem bereits ein rechtskräftiger Verfahrensabschluss aufgrund derselben Tat vorliegt, übermittelt werden.

Auch wenn der verteidigte Verfolgte das Strafurteil des Vertrags- oder Mitgliedsstaats, dem, wie der Red Notice, dieselbe Tat zugrunde liegt, beglaubigt übersetzt bei der Generalstaatsanwaltschaft einreicht, werden in jedem Fall über den diplomatischen Weg – wie in jedem anderen Auslieferungsverfahren – die entsprechenden Unterlagen bei dem Vertrags- und Mitgliedsstaat mit entsprechendem Zeitaufwand angefordert.

Die Entscheidung des EuGH vom 12. Mai 2021 lässt es weiterhin zu, dass die Voraussetzungen des Verbots der Doppelbestrafung im üblichen Auslieferungsverfahren geprüft werden, während die betroffene Person inhaftiert ist. Eine Außervollzugsetzung des deutschen Auslieferungshaftbefehls ist regelmäßig aussichtslos, da Verfolgte oftmals auf der Durchreise sind und deshalb aus Sicht der Generalstaatsanwaltschaften stets (und mit ihnen meist auch der Oberlandesgerichte) von Fluchtgefahr auszugehen ist.

b) Es bleibt die Frage, wie betroffene Personen mehr Rechtssicherheit erlangen können, wenn das Strafverfahren gegen sie in einem Vertrags- oder Mitgliedsstaat rechtskräftig abgeschlossen wurde und – ohne ihr Wissen – eine Strafverfolgungsbehörde in einem Drittland die eigene Zuständigkeit begründet und eine INTERPOL Red Notice erwirkt.

Ein durchaus ambitionierter Lösungsvorschlag wäre es, weitergehende Prüfungspflichten für INTERPOL bei der Implementierung einer Red Notice im eigenen Informationssystem zu fordern. Anlass hierfür könnten Sachverhalte sein, die offensichtlich einen grenzüberschreitenden Sachverhalt betreffen. Gemäß Art. 6 RPD sind die Nationalen Zentralbüros von INTERPOL u. a. berechtigt, Daten in das INTERPOL Informationssystem aufzunehmen und zu löschen. Die Commission for the Control of INTERPOL’s Files (CCF) ist gemäß Art. 3 (1) (a) ihrer Statuten[22] dafür zuständig, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten im Einklang mit INTERPOLs Verfassung[23] erfolgt. Gemäß Art. 2 (1) der Verfassung INTERPOLs ist es das erklärte Ziel von INTERPOL, bestmögliche gegenseitige Unterstützung zwischen allen Polizeibehörden innerhalb der Rechtsordnungen in den einzelnen Jurisdiktionen und im Geiste der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) sicherzustellen und zu fördern. Eben diese Rechtsordnungen in den einzelnen Jurisdiktionen erkennen Art. 54 SDÜ, Art. 21 AEUV sowie Art. 50 GrCH an, sodass eine Überprüfung der Red Notice eines Drittlands nach den Regelwerken von INTERPOL erforderlich ist. Eine Red Notice im Informationssystem von INTERPOL beinhaltet auch den Tatvorwurf, aus dem sich bereits der grenzüberschreitende Sachverhalt ergibt. In diesen Fällen ist es nach EU- und Schengen-Recht erforderlich, dass INTERPOL standardisiert über die Nationalen Zentralbüros anfragt, ob die betroffene Person bereits wegen derselben Tat in dem entsprechenden Vertrags- oder Mitgliedsstaat verurteilt wurde.

Der EuGH hat das Verbot der Doppelbestrafung als elementare Säule europäischer Rechtsstaaten bestätigt und die Umsetzung den Vertrags- und Mitgliedsstaaten auferlegt. Es ist nach rechtsstaatlichen Grundsätzen inakzeptabel, dass eine internationale Polizeibehörde ohne völkerrechtliche Kontrolle,[24] als „Produkt der Selbstbindung“[25] und folglich in der Rechtsstellung eines internationalen Vereins, die Grundrechte in der Europäischen Union und den Vertragsstaaten des Schengen-Abkommens ausblendet, sofern Anhaltspunkte für eine Verletzung dieser Rechte bestehen. Dem Recht zur Ausschreibung eines Festnahmeersuchens in über 190 Mitgliedsstaaten von INTERPOL muss eine Pflicht zur Prüfung der Einhaltung von EU- und Schengen-Recht folgen.

Unabhängig davon bleibt es die originäre Aufgabe der Vertrags- und Mitgliedsstaaten selbst, die Einhaltung der unionsrechtlichen Verfahrensrechte, auch bei Fahndungsersuchen über INTERPOL, sicherzustellen. Deshalb wäre es auch denkbar, dass die Nationalen Zentralbüros von INTERPOL, in der Bundesrepublik Deutschland das BKA, beim Eingang einer Red Notice selbst überprüfen, ob eine rechtskräftige Entscheidung in dieser Angelegenheit gegen den Verfolgten vorliegt. Sofern dies der Fall ist, wäre diese Information durch die verantwortlichen staatlichen Stellen nach Richtlinie 2016/680 in allen „Funk-Kanälen“ durch ein Addendum zu hinterlegen. Anschließend müsste der Verfolgte informiert werden, um die Möglichkeit zu erhalten eine gerichtliche Entscheidung zu erwirken, die die Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung bestätigt.

IV. Ergebnis

Die Entscheidung des EuGH vom 12. Mai 2021 zeigt in die richtige Richtung. Auch Festnahmen aufgrund einer INTERPOL Red Notice unterliegen dem Recht der EU-Mitgliedsstaaten und den Vertragsstaaten des Schengener Durchführungsübereinkommens. Die konsequente Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung und eine entsprechende Rechtssicherheit für Verfolgte hängen letztlich von der Informationslage in den Vertrags- und Mitgliedsstaaten ab. Sofern die Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung ungewiss ist, bleibt auch nach der Rechtsprechung des EuGH eine Festnahme aufgrund einer Red Notice zulässig. Sobald eine gerichtliche Entscheidung die Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung festgestellt hat, ist die Festnahme in Vertrags- und Mitgliedsstaaten unzulässig. Den Mitglieds- und Vertragsstaaten hat der EuGH auferlegt, einen entsprechenden Rechtsbehelf zu schaffen.

Die aufgezeigten Fallkonstellationen zeigen, dass hinsichtlich der Folgefragen nach wie vor keine ausreichende Rechtssicherheit für Betroffene einer Red Notice besteht. Insbesondere ist unklar, ob alle Vertrags- und Mitgliedsstaaten die rechtliche Würdigung eines Gerichts eines anderen Vertrags- oder Mitgliedsstaats anerkennen, das das Vorliegen eines Strafklageverbrauchs feststellte. Zudem bleibt offen, ob und wie Informationen zur Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung in allen „Funk-Kanälen“ hinterlegt werden können, um einen bürokratischen Hindernislauf zu vermeiden.

Aus der Sicht der Betroffenen hängt über ihrer Freizügigkeit nach wie vor ein Damoklesschwert. Da in vielen Fällen neben der bereits verhängten Sanktion in einem Vertrags- oder Mitgliedsstaat im Falle einer Auslieferung jahrzehntelange Haftstrafen, etwa in den USA, drohen, ist es ratsam, das Heimatland nicht zu verlassen, bis INTERPOL oder die Vertrags- und Mitgliedsstaaten das Festnahmeersuchen aus allen „Funk-Kanälen“ löschen oder dort ein Addendum hinterlegt ist, das eine Festnahme zuverlässig verhindert.


[1] OLG Frankfurt am Main, 2 AuslA 3/20, StV 2020, 620, m. Anm. Gazeas.

[2] VG Wiesbaden (6. Kammer), Beschluss vom 27. Juni 2019 – 6 K 565/17, BeckRS 2019, 12928.

[3] Der EuGH prüfte die Vorlagefragen 1 bis 3 zusammen, siehe EuGH, Urt. v. 12. Mai 2021, C-505/19, Rz. 67.

[4] Auch im Folgenden ein Verweis auf die Randziffern von EuGH, Urt. v. 12. Mai 2021, C-505/19.

[5] Unter Verweis auf EuGH, Urt. v. 11. Februar 2003, „Gözütok“/„Brügge“, C-187/01 und C-385/01, Rn. 22, 27 und 48; EuGH, Urt. v. 10. März 2005, „Miraglia“, C-469/03, Rn. 34 f.; siehe grundlegend Reichling, Europäische Dimensionen des „ne bis in idem“-Grundsatzes –Auslegungsprobleme des Art. 54 des Schengener Durchführungsübereinkommens, StudZR 2006, 447, 454 ff.

[6] Generalanwalt beim EuGH (Bobek), Schlussantrag vom 19. November 2020 – C-505/19, BeckRS 2020, 31321, Rn. 60-64.

[7] Unter Verweis auf u. a. „Petruhhin“, EuGH NJW 2017, 378 ff.

[8] Nach englischer Fassung, Randziffer 98.

[9] Siehe Meyer/Hüttemann, Internationale Fahndung nach Personen – von Steckbriefen, Rotecken und Funksprüchen, ZStW 128 (2016), 394, 431 f.; Grützner/Pötz/Kreß/Gazeas/Schamberg, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 3. Aufl., 43. Lfg., Band 4, III B 1, Rn. 11 ff.; siehe zu INTERPOL als „Transgovernmental Organization“, Runjiv, The Legal Nature and Status of Interpol in the Context of Contemporary International Law (2017), S. 170 ff., https://ssrn.com/abstract=3166171.

[10] Die englische Fassung ist abrufbar unter: https://www.interpol.int/content/download/5694/file/24%20E%20RPD%20UPDATE%207%2011%2019_ok.pdf?inLanguage=eng-GB.

[11] „International Law“ wird mit “Internationales [Privat-] Recht” und „Völkerrecht“ übersetzt, siehe u. a. https://de.langenscheidt.com/englisch-deutsch/.

[12] Generalanwalt beim EuGH (Bobek), Schlussantrag vom 19. November 2020 – C-505/19, BeckRS 2020, 31321, Rn. 120.

[13] Generalanwalt beim EuGH (Bobek), Schlussantrag vom 19. November 2020 – C-505/19, BeckRS 2020, 31321, Rn. 121.

[14] Der Wortlaut des Addendums zu der Red Notice, die der EuGH Entscheidung zugrunde lag, lautete: „Das [NCB] Wiesbaden geht von der Anwendung des Verbots der Doppelbestrafung auf den der Ausschreibung zugrunde liegenden Sachverhalt aus, da die Vorwürfe, auf denen diese beruht, mit einer Straftat identisch sind, wegen der die Staatsanwaltschaft München ein Verfahren gegen den Beschuldigten eingeleitet hat, das eingestellt wurde,“ siehe (Bobek), Schlussantrag vom 19. November 2020 – C-505/19, BeckRS 2020, 31321, Rn. 89.

[15] Grützner/Pötz/Kreß/Gazeas/Schamberg, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 3. Aufl., 43. Lfg., Band 4, III B 1, Rn. 63 ff.

[16] Grützner/Pötz/Kreß/Gazeas/Schamberg, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 3. Aufl., 43. Lfg., Band 4, III B 1, Rn. 63 ff., 108 ff.

[17] Siehe Rosenthal/Schramm, Interpol – Instrumentalisierung durch Despoten und rechtliche Verteidigungsmöglichkeiten Betroffener, StraFo 2015, 450, 455 ff.; Grützner/Pötz/Kreß/Gazeas/Schamberg, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 3. Aufl., 43. Lfg., Band 4, III B 1, Rn. 113 ff.

[18] Siehe Meyer/Hüttemann, Internationale Fahndung nach Personen – von Steckbriefen, Rotecken und Funksprüchen, ZStW 128 (2016), 394, 431 f.; Grützner/Pötz/Kreß/Gazeas/Schamberg, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 3. Aufl., 43. Lfg., Band 4, III B 1, Rn. 11 ff.; siehe zu INTERPOL als „Transgovernmental Organization“, Runjiv, The Legal Nature and Status of Interpol in the Context of Contemporary International Law (2017), S. 170 ff., https://ssrn.com/abstract=3166171.

[19] In diesem Kontext ist bereits ein Antrag bei der CCF auf Löschung bzw. Beschränkung einer Red Notice im EU- und Schengen-Raum durch den Verfasser anhängig.

[20] Siehe zur Zuständigkeit des US-amerikanischen DoJ Litzka, Individualverteidigung bei DOJ/SEC-Ermittlungen aus deutscher Sicht, WiJ 2012, 79, 80.

[21] Generalanwalt beim EuGH (Bobek), Schlussantrag vom 19. November 2020 – C-505/19, BeckRS 2020, 31321 Rn. 120.

[22] Statute of the Commission for the Control of INTERPOL’s Files.

[23] Constitution of the International Criminal Police Organization Interpol.

[24] Siehe hierzu Grützner/Pötz/Kreß/Gazeas/Schamberg, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, 3. Aufl., 43. Lfg., Band 4, III B 1, Rn. 113, 140.

[25] Meyer/Hüttemann Internationale Fahndung nach Personen – von Steckbriefen, Rotecken und Funksprüchen, ZStW 128 (2016), 394, 430.